摘 要：建设自贸试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。本文系统总结了2013年以来我国自贸试验区建设取得的四个方面的突出成就，深入分析了自贸试验区在我国改革开放全局中的重大作用；同时指出，进入新发展阶段，自贸试验区高质量发展还需要回答好四个重要命题。

　　自2013年设立中国（上海）自贸试验区以来，依托自贸试验区（自由贸易港），我国对外开放迈入了由要素流量型开放向规则、规制、标准、管理等制度型开放转变的新时代。进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，需要深入梳理总结自贸试验区的探索经验，进一步发挥自贸试验区作为高水平开放平台的试验田作用，通过实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，加快建立更高水平的开放型经济新体制，增强我国参与国际经济合作和竞争的新优势、新动能。

　　▲中国（上海）自由贸易试验区临港新片区“海鸥门”（来源：新华社）

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　　我国自贸试验区建设取得了四个方面的突出成就

　　党中央、国务院高度重视自贸试验区建设，研究部署了一系列与自贸试验区相关的改革举措。有关部委有效发挥指导和协调作用，各地方自贸试验区主动作为、锐意改革，自贸试验区建设取得了四个方面的突出成就。

　　（一）制度创新成果丰硕

　　自贸试验区是制度创新试验田。八年来，各自贸试验区牢牢把握制度创新这一核心任务，主动对标国际经贸规则，形成了一大批创新探索成果。从缩减外商投资准入负面清单，到推出国际贸易“单一窗口”，再到创新“海关通关一体化”监管模式等，国家层面部署了2800多项改革任务，真正发挥了改革开放“试验田”作用。截至2020年底，前4批12个自贸试验区试点任务基本落地；2019年8月设立的6个自贸试验区和上海自贸试验区临港新片区试点任务实施率超过80%；2020年8月新设的北京、湖南、安徽自贸试验区均已挂牌并抓紧推进任务落地；海南自由贸易港建设稳步推进。自贸试验区共向全国复制推广6批改革试点经验和3批最佳实践案例，总计260项制度创新成果。

　　（二）开放水平显著提升

　　各地自贸试验区结合自身实际，依托海关特殊监管区域，围绕贸易、投资、资金、运输、人员、数据等六个方面进行了不同程度的探索试验，成为名副其实的改革开放新高地。在贸易自由便利方面，“单一窗口”已覆盖 20多个部门和货物申报、跨境电商等多个领域，贸易便利化程度大幅提升；在投资自由方面，最早在自贸试验区探索的“准入前国民待遇+负面清单”制度已推广至全国，自贸试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）由最初的190项压缩至30项，自由贸易港为27项；在资金自由流动方面，上海、广东、天津等地创设本外币一体化的FT账户，打通了企业境外融资通道；运输自由方面，上海洋山港、宁波舟山港等沿海港口着力通过沿海捎带、国际船舶登记、国际航权开放等提高对国际航线、货物资源的集聚和配置能力，一批枢纽型国际机场积极探索第五航权；人员进出和居停留方面，高端人才工作许可制度和人才签证制度加快建立；数据跨境流动方面，从设施到通道，从标准到规则，跨境安全有序流动的监管框架正加快建立。

　　▲中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区（来源：视觉中国）

　　（三）营商环境大幅改善

　　自贸区“放管服”改革始终走在全国前列。“证照分离”改革率先在自贸试验区启动，并逐步实现涉企事项全覆盖。有关地方共向自贸试验区下放 3000多项省级管理权限，初步建立起以信用为基础的事中事后监管体系，政府服务效能不断提升。上海自贸试验区临港片区分两批集中承接市、区两级行政审批和行政处罚等事权 1170项，率先实施商事主体登记确认制改革，建立特色营商环境指标体系；特斯拉工厂从开工建设到车身下线总共用了8个月的时间，创造了令人惊叹的上海速度，也创造了全球汽车制造业的新纪录。广东自贸试验区创新电子签名、电子身份认证等审批措施，在全国率先实现“二十证六章联办”[1]。浙江自贸试验区聚焦“最多跑一次”改革，通过“一站服务、一键导航、一个窗口、一次办结”，实现了“零跑动”“零见面”“零填单”“零费用”。在这些自贸试验区的带动和示范下，我国近年来整体营商环境大幅改善，国际评价排名持续上升。

　　（四）创新动能加快培育

　　各自贸试验区围绕本地主导产业积极开展首创性、差异化、集成式改革，极大地激发了市场主体的发展活力和创新动能。比如上海针对离岸贸易中资金流、货物流、订单流“三流”分离下贸易真实性审查困难，推出了“白名单”制度，为跨境资金收付提供便利。截至今年上半年，上海浦东自由贸易账户下离岸经贸业务试点“白名单”企业已有374家[2]。浙江自贸试验区围绕“一中心三基地一示范区”，油气储运、炼化加工、贸易交易、海事服务等产业链基本成型。截至2020年3月底，累计集聚油气企业6000余家，完成油品贸易额达 6525亿元，保税船用燃料油供应量和结算量分别达到全国40%和50%以上。河南自贸试验区郑州片区大力开展制度集成创新，首创的“保税区内备货+个人纳税+邮快递终端配送”监管服务在催生跨境电商“1210”监管模式的同时，带动郑州网购保税进口累计业务总量跃居全国第一。天津自贸试验区在全国率先开展飞机离岸租赁对外债权登记业务和共享外债额度便利化试点，已经成为全球仅次于爱尔兰的飞机租赁产业集聚地。

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　　我国自贸试验区成功实践有四个方面的重大作用

　　各地自贸试验区的竞相探索和创新发展对我国经济社会高质量发展产生巨大推动作用，可以概括为四个方面：

　　一是作为对标 FTA 的试验平台，自贸试验区为我国参与国际经贸新规则谈判和全球经济治理积累了经验。党中央设立自贸试验区的初心，即要通过自由贸易试验区的先行先试为我国参与新一轮FTA谈判做准备，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革[3]。正是秉持这一初心，各地自贸试验区主动将对标国际经贸新规则作为制度创新的重点方向，一些领域的探索已经超出了国际通行经贸规则的要求，比如我国“单一窗口”建设水平已远超世贸组织《贸易便利化协定》要求；一些领域如跨境电商的繁荣发展特别是我国电商头部企业在全球布局的EWTP正为中国在未来全球数字贸易规则制定中赢得主动和先发优势。正是在这些重要探索的基础上，我们对新时代扩大开放的方向、路径、领域和风险有了更加清晰的认识和把握，为我国与有关国家达成区域全面经济伙伴关系（RCEP）和中欧全面投资协定（CAI）奠定了基础。

　　二是作为全面深化改革的试验田，自贸试验区是新时代“中国式改革”的生动实践。2009年全球金融危机后，随着我国经济发展进入新常态，推动全面深化改革开放成为共识。但问题是怎样深化？如何推动？实际上，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，既需要勇气，也需要智慧。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，一方面成立了全面深化改革领导小组（十九大后成立中央全面深化改革委员会），加强对全面深化改革的顶层设计和总体指导；另一方面，以自贸试验区为平台，通过放权赋能，鼓励各地大胆试、大胆闯、自主改。在党中央坚强领导下，各部门群策群力，出台505项支持政策，推动调整4部法律和150项涉及7批行政法规规定的内容，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事。事实证明，这种顶层设计与地方探索相结合、点片创新与面上推广相结合、以开放倒逼改革的改革方法取得了巨大成功，是新时代“中国式改革”的生动实践。

　　三是作为国家高水平开放平台，自贸试验区有力支撑了国家重大战略实施。比如广东积极推动与港澳开展要素跨境自由便利流动和规则制度对接，有力推动了粤港澳大湾区建设。上海与浙江共同开发小洋山港区，服务上海临港新片区，助推长三角一体化。浙江自贸试验区充分发挥宁波舟山港作为全球第一大港的优势，积极开展江海联运、水水中转，将长江经济带与“一带一路”这两大国家战略有效贯通起来。河南自贸试验区郑州片区依托郑州航空港实验区、中欧班列国际陆港和跨境电商综试区等平台，开拓了陆、海、空、网四条丝路。四川和重庆自贸试验区以中欧班列为依托，深入推动多式联运“一单制”改革，积极探索陆上贸易新规则，加快建设西部地区开放枢纽。

　　▲2022年2月16日16时，满载着通讯设备、电子配件、衣服鞋帽、玩具等大湾区优质轻工产品的X8426次中欧班列徐徐驶离广州大朗站，将于16天后抵达俄罗斯沃尔西诺站（来源：广州日报）

　　四是作为内外市场的重要纽带，自贸试验区为新形势下稳定产业链供应链发挥了重要作用。新冠肺炎疫情冲击之下，全球产业链供应链呈现区域化、近岸化、在岸化特征。面对严峻复杂的国内外形势，以习近平同志为核心的党中央勇开顶风船，以更大的力度推进自贸试验区改革创新，先后增设北京、湖南、安徽三个自贸试验区、批准浙江自贸试验区扩展区域、颁布《海南自由贸易港法》等。这些具体措施向全世界亮明了中国进一步扩大开放的鲜明态度。各自贸试验区统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，多措并举解决企业用工难、防疫难、融资难等问题，以更大力度抓紧“补链”“扩链”“强链”，全力打造新形势下全球产业和资本避风港。2020年，前18家自贸试验区共新设企业 39.3万家，实际使用外资1763.8亿元，实现进出口总额4.7万亿元，以不到全国千分之四的国土面积，实现了占全国 17.6% 的外商投资和 14.7% 的进出口，为稳外贸稳外资发挥了重要作用[4]。

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　　进入新发展阶段，要回答好四个重要命题

　　明确方位才能找准方向，把握趋势才能赢得未来。进入新发展阶段，自贸试验区的创新探索要回答好以下四个重要命题：

　　一是如何与构建新发展格局相衔接？构建以内循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局绝不意味着我们要自我封闭，停止改革开放。相反，正如习近平总书记指出的，“在任何情况下，中国开放的大门都不会关闭，只会越开越大”。在新发展格局下，中国的经济战略将不再以顺差为目标一味扩大出口，而是以适度扩大进口、实现进出口平衡为目标；中国的营商环境将会得到进一步改善，将为外资创造更好的发展环境；中国将实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络，推动建设开放型世界经济。自贸试验区作为我国高水平开放平台，是链接内外两个大循环的重要枢纽，在新发展格局中具有特殊重要的地位。习近平总书记指出，要把构建新发展格局同建设自贸试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地。因此，各地自贸试验区如何发挥自身优势，当好这个双循环交汇节点，是需要通过实践探索回答的重要命题。

　　二是如何进一步对标国际高水平经贸规则？近年来，美日欧等发达经济体围绕货物贸易、服务贸易、数字经济、知识产权、环境保护、公平竞争、政府采购、市场监管等主题正酝酿超越WTO的高标准经贸规则。同时，中国参与的RCEP已顺利签署，中欧CAI完成谈判，已正式申请加入CPTPP。总的来看，国际经贸规则演进的基本方向是三零，即“零关税”“零壁垒”和“零补贴”，由边境外措施向边境后开放转变，更加强调营商环境的趋同化。这就要求自贸试验区以更大的力度、更高的标准和更实的举措开展创新探索和压力测试，重点围绕高水平经贸规则所涉及的准入前国民待遇、负面清单管理、知识产权保护、生态环境保护、劳动权利保护、竞争中性、数字贸易以及教育、医疗公共服务开放等八个方面形成突破，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，为中国参与国际经贸新规则谈判和全球经济治理探索新经验、形成新示范。

　　三是如何适应全球经贸格局深度调整？近年来，全球经济贸易格局正酝酿深刻变化，特别是中欧班列的开行和超级航空枢纽的崛起正改变着过去三百多年来以海运为主导的国际贸易和物流格局。其中，中欧班列将欧亚一度中断的驼背上的丝路变成了快捷通达的陆上丝绸之路。特别是中欧班列具有“三互”通关 、开行的优先等级最高、可以通邮等优势，已在海洋运输之外形成了一条全天候、大运量、绿色低碳的运输新通道，是国际运输服务体系的重大创新。在中欧班列的带动下，沿线通道经济、口岸经济、枢纽经济快速发展，为内陆城市对外开放拓展了新空间。同样，随着人员跨国交流、货物特别是高附加值中间品跨国流动日益频繁，加上跨境电商、数字贸易的蓬勃兴起，对更加自由便利的航空运输的需求也日益高涨，一批体量庞大、高度自由便利、产城融合的超级航空枢纽加快崛起。目前，我国绝大多数自贸试验区都覆盖了陆港或空港的部分区域，如何围绕贸易格局的新变化，推动贸易新业态新模式创新发展，也是各地自贸试验区因地制宜需要探索创新的重要命题。

　　四是如何适应新一轮科技革命和产业变革？新一轮科技革命和产业变革正推动重塑经济发展动力、区域分工格局和全球产业链、供应链、价值链。发挥自贸试验区开放优势，推动创新要素跨境自由便利流动，吸引集聚国际创新资源，打造国际科技合作创新平台，既是提升创新能力、建设科技强国的内在要求，也是破解科技脱钩、进一步提升产业竞争力的战略需要。从产业发展需要看，蓬勃发展的数字经济、生物经济和低碳经济对监管的标准和能力提出了更高的要求。比如，壮大数字经济就涉及到数据跨境安全有序流动问题，涉及到数字产业化和产业数字化过程中的“三新”经济监管问题；同样，培育生物经济将遇到如何安全稳妥开展前沿生物技术的试验和应用；发展低碳经济则将遇到低碳技术、绿色供应链的标准互认和对接问题，而这在中国宣布“双碳”目标的背景下显得更加重要。这些新经济、新业态的发展和监管问题都可以在自贸试验区先行先试，取得经验后再逐步推广。